近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于省以下環(huán)保機構監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》。這項改革力爭在2017年6月底前完成試點工作，在2018年6月底前基本完成改革工作，在“十三五”末全國省以下環(huán)保部門按照新制度運行。

“省以下環(huán)保機構監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革，是一個帶有根本性、全局性的重大改革舉措。”環(huán)境保護部地方環(huán)保垂直管理制度改革工作小組辦公室主任葉民說，垂改從改革環(huán)境治理基礎制度入手，解決制約環(huán)境保護的體制機制障礙，標本兼治加大綜合治理力度，推動環(huán)境質量改善。

垂改是“底盤性”的制度改革，動體制、動機構、動人員

“我國以塊為主的地方環(huán)保管理體制，導致一些地方重發(fā)展輕環(huán)保、干預環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法，環(huán)保責任難以落實，有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究等現(xiàn)象大量存在。”環(huán)境保護部地方環(huán)保垂直管理制度改革工作小組辦公室副主任吳舜澤說，綜合起來存在“4個突出問題”：難以落實對地方政府及其相關部門的監(jiān)督責任;難以解決地方保護主義對環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法的干預;難以適應統(tǒng)籌解決跨區(qū)域跨流域環(huán)境問題的新要求;難以規(guī)范和加強地方環(huán)保機構隊伍建設。

吳舜澤告訴記者，垂改后，市級環(huán)保局將改變之前的屬地管理，實行以省級環(huán)保廳(局)為主的雙重管理，雖然仍為市級政府工作部門，但主要領導均由省級環(huán)保廳(局)提名、審批和任免，避免地方干擾。而縣級環(huán)保局將直接調整為市級環(huán)保局的派出分局，由市級環(huán)保局直接管理，其人財物及領導班子成員均由市級環(huán)保局直管。

《意見》從三個層面破解地方保護主義對環(huán)境監(jiān)測執(zhí)法的干預：體制上，省級環(huán)保部門直接管理市級環(huán)境監(jiān)測機構，確保生態(tài)環(huán)境質量監(jiān)測數(shù)據(jù)真實有效;市級統(tǒng)一管理行政區(qū)域內(nèi)的環(huán)境執(zhí)法力量，依法獨立行使環(huán)境執(zhí)法權。保障上，駐市級環(huán)境監(jiān)測機構的人財物管理在省級，縣級環(huán)保部門的人財物管理在市級。領導干部管理上，縣級環(huán)保分局領導班子由市級環(huán)保局直接管理，市級環(huán)保局領導班子由省級環(huán)保廳(局)主管。

“垂改是‘底盤性’的制度改革。” 吳舜澤說，與一般的、單項的、單純的制度改革不同，垂改要動體制、動機構、動人員，是對地方環(huán)境保護管理體制的一項根本性改革。同時，垂改也涉及監(jiān)測、監(jiān)察、執(zhí)法、許可等制度的重構，牽一發(fā)而動全身。

事業(yè)編制的縣環(huán)保局將逐步轉化為行政單位

在一些地方，基層環(huán)保隊伍在能力建設上存在諸多不足，甚至經(jīng)費、著裝、編制等都得不到保障。記者此前在貴州采訪時，環(huán)保執(zhí)法人員著裝不規(guī)范，形象有悖于一支執(zhí)法“正規(guī)軍”。“全國有100多個縣級環(huán)保局是事業(yè)局，100多個縣級環(huán)保局是合署局，名不正言不順導致很多尷尬。”吳舜澤透露。

《意見》提出，要統(tǒng)籌解決好體制改革涉及的環(huán)保機構編制和人員身份問題，不斷提高專業(yè)水平，將環(huán)境執(zhí)法機構列入政府的執(zhí)法部門序列，依法賦予環(huán)境執(zhí)法機構實施現(xiàn)場檢查、行政處罰、行政強制的條件和手段，明確環(huán)境執(zhí)法人員統(tǒng)一著裝，增強環(huán)境執(zhí)法權威性。

“目前還是事業(yè)性質、使用事業(yè)編制的縣環(huán)保局將逐步轉化為行政單位。”吳舜澤說，規(guī)范性文件將出臺，推進環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法能力標準化建設。實行環(huán)境監(jiān)測與執(zhí)法測管協(xié)同，配備環(huán)境執(zhí)法調查取證、移動執(zhí)法等裝備，實行行政執(zhí)法人員持證上崗和資格管理制度。建立運行大數(shù)據(jù)平臺，提高信息化水平和共享水平。

首提環(huán)保責任清單，強化地方黨委和政府生態(tài)環(huán)境主體責任

有人擔心，垂改后，地方環(huán)境保護主體責任轉移到環(huán)保系統(tǒng)或者上交到上級政府。對此，吳舜澤表示，垂改不是改變或者弱化地方黨委和政府環(huán)境保護主體責任，而是要強化地方黨委和政府生態(tài)環(huán)境主體責任、黨委和政府主要領導成員的主要責任。

《意見》明確地方黨委政府對生態(tài)環(huán)境負總責的要求，并加強監(jiān)督;制定相關部門環(huán)境保護責任清單并嚴格落實，依法追責;省級環(huán)保部門統(tǒng)一行使環(huán)境監(jiān)察職能，經(jīng)省政府授權，落實對市級縣政府及其相關部門的監(jiān)督責任。

“這是中央文件層面首次提出制定并落實環(huán)保責任清單。”吳舜澤說，地方黨委和政府及其相關部門管發(fā)展必須管環(huán)保、管生產(chǎn)必須管環(huán)保，避免責任多頭、責任真空、責任模糊等問題。

吳舜澤透露，目前河北、上海、江蘇、福建、山東、河南、湖北、廣東、重慶、貴州、陜西、青海等12個省(市)以黨委或政府名義提出了改革試點申請，開展了改革實施方案起草等前期準備工作。