第十九章     有關(guān)部門法

【學(xué)習(xí)要求】通過學(xué)習(xí)，了解掌握行政法的主要制度和基本規(guī)范，提高依法行政的能力和水平；了解刑法基礎(chǔ)知識(shí)，掌握犯罪、犯罪構(gòu)成、刑罰、貪污賄賂罪、瀆職罪等方面的主要制度和基本知識(shí)；了解掌握民事主體的概念及類型、民事法律行為的概念及特征，物權(quán)、平等保護(hù)權(quán)、征收與征用、債權(quán)、合同、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等制度的主要內(nèi)容；了解掌握關(guān)于企業(yè)與公司、金融、稅收、競(jìng)爭(zhēng)、產(chǎn)品質(zhì)量、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)等方面主要的經(jīng)濟(jì)法律制度；了解勞動(dòng)法和社會(huì)保障法的基本概念、調(diào)整對(duì)象，認(rèn)識(shí)建立健全勞動(dòng)和社會(huì)保障法律制度的重要性．掌握勞動(dòng)和社會(huì)保障法律制度的主要內(nèi)容；了解環(huán)境與資源保護(hù)法的基本概念和基本原則，掌握環(huán)境與資源保護(hù)法的基本制度；了解訴訟法的基本概念，掌握三大訴訟法共同和特有的原則，熟悉三大訴訟法的受案范圍和管轄，掌握刑事訴訟、民事訴訟和行政訴訟的具體訴訟程序，了解仲裁的性質(zhì)、適用范圍和基本原則；了解國(guó)際法基本原則、國(guó)家主權(quán)、國(guó)家責(zé)任、國(guó)際條約、國(guó)際人權(quán)保護(hù)、引渡、國(guó)際爭(zhēng)端解決、聯(lián)合國(guó)等國(guó)際法基礎(chǔ)知識(shí)；了解掌握國(guó)際貿(mào)易法、國(guó)際投資法、世界貿(mào)易組織法、國(guó)際知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的主要規(guī)則與制度，熟悉解決國(guó)際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易爭(zhēng)議的主要方法。

第一節(jié)  行政法

一、法治政府

1999年第九屆全國(guó)人大第二次會(huì)議通過的憲法修正案規(guī)定，“中華人民共和國(guó)實(shí)行依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”，以根本法的形式將“依法治國(guó)”正式確定為治國(guó)的基本方略；2004年國(guó)務(wù)院發(fā)布《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，確定以10年左右的時(shí)間，基本實(shí)現(xiàn)建設(shè)法治政府的目標(biāo)。法治政府是法治國(guó)家的最重要的內(nèi)容，建設(shè)法治政府是建設(shè)法治國(guó)家的首要要求和前提。

(一)法治政府的基本要義

法治政府是按照法治原則運(yùn)作的政府，是有限政府、服務(wù)政府與責(zé)任政府的有機(jī)統(tǒng)一。

法治政府首先是有限政府，即政府的組織、職能、權(quán)力和行為方式都通過法律加以明確規(guī)定和社會(huì)有效制約的政府。建設(shè)法治政府，要求政府權(quán)力行使必須于法有據(jù)，行使有規(guī)；法無(wú)明確授權(quán)，政府不得任意行政。另一方面，從更深層次講，法治政府要求政府職能與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要相適應(yīng)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，市場(chǎng)是社會(huì)資源配置的基礎(chǔ)性手段，政府職能主要限于經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)控、社會(huì)管理和公共服務(wù)，而對(duì)于其他可由行政管理相對(duì)人自主決定或市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能夠有效調(diào)節(jié)，行業(yè)組織、中介機(jī)構(gòu)能夠自行管理的事項(xiàng)，政府不應(yīng)介入。

其次，法治政府應(yīng)是服務(wù)政府，即政府的根本宗旨和基本任務(wù)是為人民服務(wù)。政府是人民的政府，必須根據(jù)人民的利益和意志行事。而法律是人民意志的最集中的體現(xiàn)，因此，政府依法行政從本質(zhì)上說就是依人民意志行政。建設(shè)法治政府必須堅(jiān)持執(zhí)政為民的根本宗旨，不斷創(chuàng)新政府管理模式，寓管理于服務(wù)中，更好地為社會(huì)公眾服務(wù)；整合行政資源，降低行政成本，提高行政效率和服務(wù)水平；健全社會(huì)公示、聽證等制度，使人民群眾能更廣泛地參與公共事務(wù)管理。建設(shè)服務(wù)政府還要求大力推行政務(wù)公開，增強(qiáng)政府工作透明度；加強(qiáng)政府信用建設(shè)，提高政府公信力。

此外，法治政府也應(yīng)是責(zé)任政府。法治政府必然要求權(quán)責(zé)一致，“有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法受追究、侵權(quán)須賠償”是責(zé)任政府的基本要義。政府的權(quán)力來自于人民，政府的權(quán)力行使必須對(duì)人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督。政府行為如有超越法定職權(quán)、違反法定程序、不履行或怠于履行法定職責(zé)等情形，必須承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。為此，應(yīng)當(dāng)在立法上，更注重權(quán)力與義務(wù)、權(quán)力與責(zé)任的公平配置，實(shí)現(xiàn)由權(quán)力本位向職責(zé)本位的轉(zhuǎn)變，由虛化責(zé)任向強(qiáng)化責(zé)任的轉(zhuǎn)變；在執(zhí)法領(lǐng)域，建立系統(tǒng)、完善的責(zé)任追究法律機(jī)制；在監(jiān)督上，健全完善嚴(yán)格和公正的責(zé)任追究程序。

(二)建設(shè)法治政府的基本目標(biāo)

《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》規(guī)定建設(shè)法治政府的基本目標(biāo)有下述七項(xiàng)：

其一，政企分開、政事分開，政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系基本理順，政府的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)職能基本到位。中央政府和地方政府之間、政府各部門之間的職能和權(quán)限比較明確。行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制基本形成。權(quán)責(zé)明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有效、保障有力的行政執(zhí)法體制基本建立。

其二，提出法律議案、地方性法規(guī)草案，制定行政法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件等制度建設(shè)符合憲法和法律規(guī)定的權(quán)限和程序，充分反映客觀規(guī)律和最廣大人民的根本利益，為社會(huì)主義物質(zhì)文明、政治文明和精神文明協(xié)調(diào)發(fā)展提供制度保障。

(三)依法行政，建設(shè)法治政府的基本要求

《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》規(guī)定依法行政，建設(shè)法治政府的基本要求有下述六項(xiàng)：

其一，合法行政。行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理，應(yīng)當(dāng)依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定進(jìn)行；沒有法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)不得作出影響公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加公民、法人和其他組織義務(wù)的決定。

其二，合理行政。行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理，應(yīng)當(dāng)遵循公平、公正的原則。要平等對(duì)待行政管理相對(duì)人，不偏私、不歧視。行使自由裁量權(quán)應(yīng)當(dāng)符合法律目的，排除不相關(guān)因素的干擾；所采取的措施和手段應(yīng)當(dāng)必要、適當(dāng)；行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理可以采用多種方式實(shí)現(xiàn)行政目的的，應(yīng)當(dāng)避免采用損害當(dāng)事人權(quán)益的方式。

其三，程序正當(dāng)。行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理，除涉及國(guó)家秘密和依法受到保護(hù)的商業(yè)秘密、個(gè)人隱私以外，應(yīng)當(dāng)公開，注意聽取公民、法人和其他組織的意見；要嚴(yán)格遵循法定程序，依法保障行政管理相對(duì)人、利害關(guān)系人的知情權(quán)、參與權(quán)和救濟(jì)權(quán)。行政機(jī)關(guān)工作人員履行職責(zé)，與行政管理相對(duì)人存在利害關(guān)系時(shí)，應(yīng)當(dāng)回避。

其四，高效便民。行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理，應(yīng)當(dāng)遵守法定時(shí)限，積極履行法定職責(zé)，提高辦事效率，提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，方便公民、法人和其他組織。

其五，誠(chéng)實(shí)守信。行政機(jī)關(guān)公布的信息應(yīng)當(dāng)全面、準(zhǔn)確、真實(shí)。非因法定事由并經(jīng)法定程序，行政機(jī)關(guān)不得撤銷、變更已經(jīng)生效的行政決定；因國(guó)家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者變更行政決定的，應(yīng)當(dāng)依照法定權(quán)限和程序進(jìn)行，并對(duì)行政管理相對(duì)人因此而受到的財(cái)產(chǎn)損失依法予以補(bǔ)償。

其六，權(quán)責(zé)統(tǒng)一。行政機(jī)關(guān)依法履行經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化事務(wù)管理職責(zé)，要由法律、法規(guī)賦予其相應(yīng)的執(zhí)法手段。行政機(jī)關(guān)違法或者不當(dāng)行使職權(quán)，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)法律責(zé)任，實(shí)現(xiàn)權(quán)力和責(zé)任的統(tǒng)一。依法做到執(zhí)法有保障、有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法受追究、侵權(quán)須賠償。

二、行政組織法

(一)行政組織法的主要內(nèi)容和意義

行政組織法是行政法的重要組成部分，是規(guī)定國(guó)家行政機(jī)關(guān)的組織、性質(zhì)、地位、職權(quán)、基本活動(dòng)原則、基本工作制度、機(jī)構(gòu)和人員編制及行政機(jī)關(guān)設(shè)立、變更、撤銷程序的法律規(guī)范系統(tǒng)。

建立健全完善的行政組織法制度的主要意義在于：其一，確立各行政機(jī)關(guān)在整個(gè)行政機(jī)關(guān)體系和整個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)體系中的地位，明確其與各國(guó)家機(jī)關(guān)之間的相互關(guān)系，以保證國(guó)家行政機(jī)關(guān)體系和整個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)體系的正常、有序和協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)；其二，明確各行政機(jī)關(guān)的職權(quán)、職責(zé)，防止推諉、扯皮現(xiàn)象發(fā)生，提高行政管理效率，從而為相對(duì)人到行政機(jī)關(guān)辦事提供便利；其三，嚴(yán)格規(guī)定行政機(jī)關(guān)的設(shè)立與變更、撤銷程序以及行政機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)、人員編制，防止機(jī)構(gòu)膨脹、人浮于事，減少人民負(fù)擔(dān)，以使國(guó)家財(cái)政經(jīng)費(fèi)更多地投人經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)公益事業(yè)；其四，確立行政機(jī)關(guān)的基本活動(dòng)原則和基本工作制度，如民主集中制、首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制、會(huì)議、報(bào)告、委托、代理、批準(zhǔn)和備案等制度，以實(shí)現(xiàn)其運(yùn)作的規(guī)范化與程序化；其五，確立行政機(jī)關(guān)的責(zé)任范圍，促使行政機(jī)關(guān)及其工作人員各司其職、各負(fù)其責(zé)，同時(shí)有利于在行政復(fù)議、行政訴訟中判別作為被告的行政機(jī)關(guān)是否有超越職權(quán)或不作為的違法情形，以便于追究相應(yīng)的行政責(zé)任。

(二)行政組織法的體系

行政組織法不存在統(tǒng)一法典，其通常由各種單行的規(guī)范不同類型、不同級(jí)別的行政機(jī)關(guān)組織法組成，其中主要包括中央行政組織法和地方行政組織法兩大部分。中央行政組織法包括中央人民政府(國(guó)務(wù)院)組織法和中央人民政府工作部門(部、委、直屬機(jī)構(gòu)、辦公機(jī)構(gòu)等)組織法(或組織條例)。地方人民政府組織法包括省、自治區(qū)、直轄市、市(轄縣的市和縣級(jí)市)、自治州、縣、自治縣、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)等各級(jí)人民政府的組織法。

根據(jù)民主與法治原則，任何行政機(jī)關(guān)的存在和運(yùn)作都必須以組織法為依據(jù)，且有人民代表機(jī)關(guān)授權(quán)；即使不是常設(shè)性與實(shí)體性機(jī)構(gòu)(如協(xié)調(diào)性的委員會(huì)、聯(lián)合執(zhí)法機(jī)構(gòu)等)，只要行使行政職權(quán)，均應(yīng)有相應(yīng)的組織法規(guī)范其組織職權(quán)和基本活動(dòng)方式。

目前，中國(guó)行政組織法體系尚不健全，中央組織法中僅有《中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院組織法》(1982年)，而國(guó)務(wù)院的各部、委員會(huì)、直屬機(jī)構(gòu)、辦公機(jī)構(gòu)均無(wú)相應(yīng)的組織條例；地方組織法中也只有一個(gè)統(tǒng)一的《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》(1979年)，而省、市、縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)等均無(wú)單獨(dú)的行政組織法。因此，加強(qiáng)行政組織法立法，健全、完善行政組織法法律體系，是2010年前中國(guó)在法制建設(shè)方面要努力完成的一項(xiàng)非常重要和急迫的任務(wù)。

三、行政程序法

(一)行政程序法的主要內(nèi)容和意義

行政法在傳統(tǒng)上包括三大組成部分：行政組織法、行政行為法和行政救濟(jì)法(從另一角度看，行政救濟(jì)法又可分為行政法制監(jiān)督法和行政責(zé)任法)。行政程序法是行政行為的基本準(zhǔn)則，是規(guī)定行政主體實(shí)施行政行為所應(yīng)遵循的方式、步驟、時(shí)限、順序，調(diào)整行政主體與行政相對(duì)人在行政管理過程中發(fā)生關(guān)系的法律規(guī)范系統(tǒng)。

建立健全完善的行政程序法制的主要意義在于：其一，控制公權(quán)力濫用，保護(hù)公民的基本權(quán)利和自由。市場(chǎng)不是萬(wàn)能的，所以政府與公權(quán)力都是必要的“惡”；然而，公權(quán)力又是由人行使的，行使公權(quán)力的人同樣不是“天使”，從而權(quán)力濫用、異化的現(xiàn)象不可避免。為了防止公權(quán)力異化，保障人權(quán)，制約政府機(jī)關(guān)工作人員權(quán)力濫用，一個(gè)重要的途徑就是以行政程序法規(guī)范政府機(jī)關(guān)及其工作人員的行政行為。例如根據(jù)行政程序法，政府機(jī)關(guān)及其工作人員作出行政行為，應(yīng)當(dāng)為相對(duì)人提供參與的機(jī)會(huì)，不能專斷，事前要聽取相對(duì)人的意見，事中要遵循公開、公平、公正的程序規(guī)則，事后要接受司法審查，如其行為違法、越權(quán)、證據(jù)不確鑿、程序不正當(dāng)、考慮了不應(yīng)考慮的因素或者沒有考慮應(yīng)當(dāng)考慮的因素、顯失公正等，將有可能被撤銷或被確認(rèn)違法，如果造成了相對(duì)人損失，還應(yīng)依法予以賠償。如此規(guī)范，便可盡量防止和減少濫用權(quán)力現(xiàn)象的發(fā)生。其二，規(guī)范行政行為，維護(hù)市場(chǎng)秩序。公正、有序的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，首先是要求作為裁判者的政府和政府工作人員公正、廉潔。而政府和政府工作人員的公正、廉潔，是需要一系列行政程序制度保障的，如信息公開、回避、不單方接觸、職能分離、告知和聽取申辯、聽證，以及申訴、控告、復(fù)議和訴訟等事后監(jiān)督、救濟(jì)制度。沒有這些制度的保障，腐敗和偏私將不可避免。其三，規(guī)范和簡(jiǎn)化行政程序，提高行政效率。市場(chǎng)講究效率，時(shí)間就是金錢，效率就是生命。然而，市場(chǎng)主體的效率從何而來?市場(chǎng)主體的效率不完全取決于市場(chǎng)主體的自身行為，在很多情況下更取決于政府的行政行為。如果一個(gè)項(xiàng)目的審批要跑幾十個(gè)部門、蓋幾十甚至上百個(gè)印章，花一年半載甚至更長(zhǎng)的時(shí)間，市場(chǎng)主體就不會(huì)有效率。如何提高政府行為的效率，根據(jù)世界上許多國(guó)家和地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，一個(gè)重要途徑就是健全行政程序法，通過行政程序法規(guī)范、簡(jiǎn)化政府行為，如通過時(shí)限制度、默示批準(zhǔn)制度、告知承諾制度、聯(lián)合審批制度、放松規(guī)制等減少行政環(huán)節(jié)，縮短辦事時(shí)間，提高辦事效率。

(二)行政程序法的基本原則及其制度

1．公開原則及其制度

公開原則是指用以規(guī)范行政權(quán)的行政程序，除涉及國(guó)家機(jī)密、商業(yè)秘密或者個(gè)人隱私外，應(yīng)當(dāng)一律向行政相對(duì)人和社會(huì)公開。在行政程序法中確立公開原則是現(xiàn)代民主政治發(fā)展的基本要求，行政相對(duì)人因此可以通過參與行政程序維護(hù)自身合法權(quán)益，社會(huì)公眾亦可因此通過公開的行政程序，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政。公開原則主要包括以下制度：(1)行使行政權(quán)的依據(jù)公開制度；(2)行政信息公開制度；(3)行政聽證制度；(4)行政決策和決定公開制度。

2．公正、公平原則及其制度

程序公正、公平是指行政主體行使行政權(quán)應(yīng)當(dāng)公正、公平，尤其是公正、公平地行使行政自由裁量權(quán)。現(xiàn)代行政事務(wù)的復(fù)雜性決定著行政程序法不可能對(duì)行政機(jī)關(guān)的每一個(gè)行政行為均作出詳盡的程序規(guī)定，對(duì)于某些行為、某些程序，行政程序法對(duì)之僅有原則性闡述，這就為行政主體自由裁量權(quán)的行使留下了空間。行政裁量權(quán)從本質(zhì)上說是一種“自由”的權(quán)力，權(quán)力的天然擴(kuò)張性以及權(quán)力行使主體不可克服的人性弱點(diǎn)，要求對(duì)行政自由裁量權(quán)的行使予以必要規(guī)制，從而實(shí)現(xiàn)公正、公平。公正、公平原則主要包括如下制度：(1)行政相對(duì)人程序權(quán)利制度；(2)保障行政行為符合客觀實(shí)際，具有可行性的調(diào)查、審查制度；(3)保障行政行為符合規(guī)律，具有科學(xué)性的聽證、論證制度；(4)保障行政行為符合社會(huì)公共道德，具有合理性的相關(guān)制度；(5)保障行政行為符合一般社會(huì)公正價(jià)值，具有正當(dāng)性的相關(guān)制度。

3．參與原則及其制度

參與原則是指行政主體在作出行政行為過程中，除法律有特別規(guī)定外應(yīng)當(dāng)盡可能為行政相對(duì)人提供參與行政行為的各種機(jī)會(huì)和條件，從而確保行政相對(duì)人實(shí)現(xiàn)程序權(quán)益，同時(shí)也可以使行政行為的實(shí)施更加符合社會(huì)公共利益。這一原則的法律價(jià)值是使行政相對(duì)一方在行政程序中成為具有獨(dú)立人格的主體，而不致成為被行政權(quán)任意支配的附屬性客體。參與原則的內(nèi)容集中體現(xiàn)為行政相對(duì)人程序權(quán)利，這些權(quán)利主要體現(xiàn)為下述制度：通知、告知制度；陳述、申辯制度；批評(píng)、建議制度；聽證制度；網(wǎng)上討論和征求意見制度。

4．效率原則及其制度

效率原則是指行政程序中的各種行為方式、步驟、時(shí)限、順序的設(shè)置都必須有助于確?；镜男姓?，并在不損害相對(duì)人合法權(quán)益的前提下適當(dāng)提高行政效率。行政效率是行政權(quán)的生命，沒有基本的行政效率，就不可能實(shí)現(xiàn)行政權(quán)維護(hù)社會(huì)秩序的功能；但過分強(qiáng)調(diào)行政效率，也可能損及相對(duì)人合法權(quán)益。因此，行政程序法的效率原則必須體現(xiàn)如下內(nèi)涵：其一，提高行政效率不得損害行政相對(duì)人合法權(quán)益；其二，提高行政效率不得違反公平原則。效率原則主要通過以下程序制度予以實(shí)現(xiàn)：時(shí)效制度；代理制度；不停止執(zhí)行制度。

(三)行政程序法的不同表現(xiàn)形式

行政程序法既可以制定成規(guī)范所有行政行為或若干主要行政行為的統(tǒng)一法典，也可以制定成僅規(guī)范某一領(lǐng)域或某一類型行政行為的單行法律，還可以制定成規(guī)范某一部門、某一類別行政行為的實(shí)體、程序兩方面的混合性法律。目前，世界上許多法治發(fā)達(dá)國(guó)家同時(shí)擁有這三種形式的行政程序法。

中國(guó)尚無(wú)第一種形式，即缺乏統(tǒng)一的行政程序法典；第二種形式的單行法也較少，到目前為止，中國(guó)僅出臺(tái)了行政處罰法(1996)、行政許可法(2004)、治安管理處罰法(2006)、行政監(jiān)察法(1997)、行政法規(guī)制定程序條例(2002)、規(guī)章制定程序條例(2002)等，已經(jīng)起草并即將出臺(tái)的有行政強(qiáng)制法等。中國(guó)的行政程序法大多為第三種形式，即在部門行政管理法中同時(shí)規(guī)定行政程序，如稅收征收管理法(2001)、土地管理法(2004)、海關(guān)法(2001)等，但這些部門管理法主要是實(shí)體法，涉及程序的規(guī)范較少，很不完善。因此，加強(qiáng)中國(guó)行政程序法立法，使中國(guó)行政機(jī)關(guān)的行為在程序上有法可依，保證在行政管理領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)公開、公正、公平原則，是中國(guó)法治建設(shè)的一項(xiàng)艱巨任務(wù)。

四、公務(wù)員法

(一)公務(wù)員法的主要內(nèi)容和意義

公務(wù)員是依法履行公職、納入國(guó)家行政編制、由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)工資福利的工作人員。公務(wù)員法是規(guī)定公務(wù)員權(quán)利、義務(wù)及有關(guān)公務(wù)員職位分類、錄用、考核、獎(jiǎng)勵(lì)、懲戒、職務(wù)升降、職務(wù)任免、培訓(xùn)、交流、工資保險(xiǎn)福利、辭職辭退、退休等各種管理制度，調(diào)整國(guó)家公職關(guān)系的法律規(guī)范系統(tǒng)。

制定和完善公務(wù)員法的主要意義有五點(diǎn)：其一，保障公務(wù)員合法權(quán)益，使之能忠于職守、盡職盡責(zé)地勤奮工作；其二，通過法律確立考核、獎(jiǎng)勵(lì)、晉升等制度，激勵(lì)公務(wù)員努力提高自身素質(zhì)和德、能、勤、績(jī)水平；其三，通過法律確立懲戒、降職、辭退等制度，促使公務(wù)員勤政、廉政，純潔公務(wù)員隊(duì)伍，維護(hù)政府公正形象；其四，通過以法律確立錄用、職務(wù)升降和任免等制度，保障公民擔(dān)任公職的機(jī)會(huì)平等和公務(wù)員升職、升級(jí)的機(jī)會(huì)平等，盡可能防止“買官”、“賣官”、“跑官”現(xiàn)象的發(fā)生；其五，通過以法律確立職位分類、培訓(xùn)、交流等制度，促使人事管理的規(guī)范化與科學(xué)化，提高公務(wù)員隊(duì)伍的整體素質(zhì)。

(二)公務(wù)員的范圍

公務(wù)員法第二條規(guī)定：“本法所稱公務(wù)員，是指依法履行公職、納入國(guó)家行政編制、由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)工資福利的工作人員。”據(jù)此，判斷公務(wù)員的要素有：其一，依法履行公職；其二，納入國(guó)家行政編制；其三，由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)工資福利；其四，公職人員。因此，中國(guó)現(xiàn)行法律體制下的公務(wù)員不僅包括原國(guó)家公務(wù)員暫行條例界定的在各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)中依法行使國(guó)家行政權(quán)、執(zhí)行國(guó)家公務(wù)的、除工勤人員以外的工作人員，還包括如下系統(tǒng)中的公務(wù)員：政黨系統(tǒng)的公務(wù)員；權(quán)力機(jī)關(guān)系統(tǒng)的公務(wù)員；政治協(xié)商會(huì)議系統(tǒng)的公務(wù)員；審判機(jī)關(guān)系統(tǒng)的公務(wù)員；檢察機(jī)關(guān)系統(tǒng)的公務(wù)員；法律、法規(guī)授權(quán)的具有公共事務(wù)管理職能的事業(yè)單位系統(tǒng)的公務(wù)員等。與國(guó)家公務(wù)員暫行條例相比，公務(wù)員法拓展了公務(wù)員的范圍，這為建立統(tǒng)一的公務(wù)員制度奠定了實(shí)體法基礎(chǔ)。

(三)公務(wù)員的權(quán)利與義務(wù)

1．公務(wù)員的權(quán)利。公務(wù)員法第十三條規(guī)定公務(wù)員享有下列權(quán)利：(1)獲得履行職責(zé)應(yīng)當(dāng)具有的工作條件；(2)非因法定事由、非經(jīng)法定程序，不被免職、降職、辭退或者處分；(3)獲得工資報(bào)酬，享受福利、保險(xiǎn)待遇；(4)參加培訓(xùn)；(5)對(duì)機(jī)關(guān)工作和領(lǐng)導(dǎo)人員提出批評(píng)和建議；(6)提出申訴和控告；(7)申請(qǐng)辭職；(8)法律規(guī)定的其他權(quán)利。

2．公務(wù)員的義務(wù)。公務(wù)員法第十二條規(guī)定公務(wù)員應(yīng)當(dāng)履行下列義務(wù)：(1)模范遵守憲法和法律；(2)按照規(guī)定的權(quán)限和程序認(rèn)真履行職責(zé)，努力提高工作效率；(3)全心全意為人民服務(wù)，接受人民監(jiān)督；(4)維護(hù)國(guó)家的安全、榮譽(yù)和利益；(5)忠于職守，勤勉盡責(zé)，服從和執(zhí)行上級(jí)依法作出的決定和命令；(6)保守國(guó)家秘密和工作秘密；(7)遵守紀(jì)律，恪守職業(yè)道德，模范遵守社會(huì)公德；(8)清正廉潔，公道正派；(9)法律規(guī)定的其他義務(wù)。

(四)國(guó)家公職法律關(guān)系的發(fā)生、變更與消滅

1．國(guó)家公職法律關(guān)系的發(fā)生。在我國(guó)，擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的公職法律關(guān)系的發(fā)生，主要有以下三種情形：(1)選任：選任即由權(quán)力機(jī)關(guān)通過選舉任命公務(wù)員。如省長(zhǎng)和副省長(zhǎng)、市長(zhǎng)和副市長(zhǎng)、縣長(zhǎng)和副縣長(zhǎng)、區(qū)長(zhǎng)和副區(qū)長(zhǎng)、鄉(xiāng)長(zhǎng)和副鄉(xiāng)長(zhǎng)、鎮(zhèn)長(zhǎng)和副鎮(zhèn)長(zhǎng)。(2)委任：委任即有權(quán)機(jī)關(guān)不通過選舉方式而直接任命公民擔(dān)任行政公職。委任可以由權(quán)力機(jī)關(guān)委托，也可由行政機(jī)關(guān)委托。總理、副總理、國(guó)務(wù)委員、各部部長(zhǎng)、各委員會(huì)主任、審計(jì)長(zhǎng)、秘書長(zhǎng)由權(quán)力機(jī)關(guān)委任；副秘書長(zhǎng)、各辦公室主任、副主任、各部副部長(zhǎng)、各委員會(huì)副主任等由國(guó)務(wù)院委任。(3)調(diào)任：調(diào)任包括國(guó)家行政機(jī)關(guān)以外的工作人員調(diào)入國(guó)家行政機(jī)關(guān)任職以及公務(wù)員調(diào)出國(guó)家行政機(jī)關(guān)任職兩種情形。

2．國(guó)家公職法律關(guān)系的變更。公職法律關(guān)系的變更，主要包括晉升、降職、交流、撤職、辭職(僅限于領(lǐng)導(dǎo)成員)五種情形。(1)晉升：晉升是指公務(wù)員由低層級(jí)職位轉(zhuǎn)移到高層級(jí)職位。(2)降職：降職是指公務(wù)員由高層級(jí)職位轉(zhuǎn)移到低層級(jí)職位。(3)交流：公務(wù)員法規(guī)定交流包括調(diào)任、轉(zhuǎn)任和掛職鍛煉三種情形，但其中能夠引起公務(wù)員法律關(guān)系變更的只有轉(zhuǎn)任。所謂轉(zhuǎn)任是指公務(wù)員因工作需要或者其他正當(dāng)理由，按照擬任職位所要求的資格條件，在規(guī)定的編制

限額和職數(shù)內(nèi)進(jìn)行的，在國(guó)家行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的平級(jí)調(diào)動(dòng)。(4)撤職：撤職是取消公務(wù)員現(xiàn)任職務(wù)和責(zé)任關(guān)系，但仍保留其作為公務(wù)員最基本的權(quán)利、義務(wù)。撤職主要是由于公務(wù)員不認(rèn)真履行義務(wù)引起的，是一種懲戒。受撤職處分的，同時(shí)還需按照規(guī)定降低級(jí)別，且不得晉升工資檔次。

3．國(guó)家公職法律關(guān)系的消滅。公職法律關(guān)系的消滅，是指由于發(fā)生某些事實(shí)或行為，致使公務(wù)員職務(wù)關(guān)系不能繼續(xù)存在的情形。導(dǎo)致公職法律關(guān)系消滅的原因有法定原因和事實(shí)原因兩種：(1)法定原因：包括開除公職、辭職、辭退、退休、離休和判處刑罰六種；(2)事實(shí)原因：包括死亡和喪失國(guó)籍。

五、行政主體

行政主體是指能以自己名義行使國(guó)家行政職權(quán)，作出影響公民、法人或者其他組織權(quán)利、義務(wù)的行政行為，并能由其本身對(duì)外承擔(dān)行政責(zé)任，在行政訴訟中通常能作為被告應(yīng)訴的行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的組織。

(一)行政主體的基本特征

行政主體具有下述基本特征：(1)能依法行使行政職權(quán)。一般社會(huì)組織、政黨、團(tuán)體、企事業(yè)單位不能行使行政職權(quán)，因此不能成為行政主體，立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)不享有行政權(quán)，也不能成為行政主體。(2)能以自己的名義行使行政職權(quán)。受行政機(jī)關(guān)委托的組織雖然能行使行政職權(quán)，但只能以委托機(jī)關(guān)的名義，而不能以自己的名義行使行政職權(quán)，因而不能作為行政主體。(3)由其本身對(duì)外就自己行使職權(quán)的行為承擔(dān)法律責(zé)任。行政機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)及其公務(wù)員雖然能對(duì)外行使職權(quán)，但此種行使職權(quán)行為的法律責(zé)任由其所屬的行政機(jī)關(guān)對(duì)外承擔(dān)，因此他們也不能成為行政主體。

(二)我國(guó)行政主體的主要類型

我國(guó)行政主體主要包括國(guó)家行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的組織兩種類型。

行政機(jī)關(guān)是指依憲法或行政組織法規(guī)定設(shè)置的行使國(guó)家行政職能的國(guó)家機(jī)關(guān)。中國(guó)現(xiàn)行行政機(jī)關(guān)體系主要由中央行政機(jī)關(guān)、一般地方行政機(jī)關(guān)、民族自治地方行政機(jī)關(guān)、特別行政區(qū)的行政機(jī)關(guān)四大部分構(gòu)成。行政機(jī)關(guān)的一般職責(zé)是：保障國(guó)家安全；維護(hù)社會(huì)秩序；保障和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展；保障和促進(jìn)文化進(jìn)步；健全和發(fā)展社會(huì)保障與社會(huì)福利；保護(hù)和改善人類生活環(huán)境與生態(tài)環(huán)境。行政機(jī)關(guān)的主要職權(quán)有：行政立法權(quán)；行政命令權(quán)；行政處理權(quán)；行政監(jiān)督權(quán)；行政裁決權(quán)；行政強(qiáng)制權(quán)；行政處罰權(quán)。行政機(jī)關(guān)的主要管理手段有：制定規(guī)范和發(fā)布命令、禁令；編制和執(zhí)行計(jì)劃、規(guī)劃；實(shí)施行政許可；征收稅費(fèi)和給予財(cái)政資助；調(diào)查統(tǒng)計(jì)和發(fā)布信息情報(bào)；處理和裁決爭(zhēng)議、糾紛；采取行政強(qiáng)制措施；實(shí)施行政制裁；締結(jié)行政合同；提供行政指導(dǎo)等。

法律、法規(guī)授權(quán)的組織是指依據(jù)法律、法規(guī)授權(quán)而行使特定行政職權(quán)的非國(guó)家機(jī)關(guān)組織。其主要包括以下幾種情形：一是法律、法規(guī)授權(quán)的社會(huì)公權(quán)力組織，如行業(yè)協(xié)會(huì)、基層群眾性自治組織、工青婦一類的社會(huì)團(tuán)體；二是法律、法規(guī)授權(quán)的企事業(yè)單位，如煙草專賣公司、鹽業(yè)公司、電力公司、公立高等學(xué)校等；三是行政機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)等。被授權(quán)組織的法律地位表現(xiàn)在：其一，在行使法律、法規(guī)授予的行政職能時(shí)，其是行政主體，具有與行政機(jī)關(guān)基本相同的法律地位；其二，以自己的名義行使法律、法規(guī)所授職權(quán)，并由其自身就行使被授職權(quán)行為對(duì)外承擔(dān)法律責(zé)任；其三，在非行使被授職權(quán)的場(chǎng)合，不享有行政權(quán)，不具有行政主體地位。法律、法規(guī)授權(quán)的組織不同于行政機(jī)關(guān)委托的組織，行政機(jī)關(guān)委托的組織是指受行政機(jī)關(guān)委托行使一定行政職能的非國(guó)家機(jī)關(guān)組織。行政機(jī)關(guān)委托的組織不是行政主體，其行使一定的行政職權(quán)必須以委托機(jī)關(guān)名義進(jìn)行，而不能以自己名義，且由委托行政機(jī)關(guān)對(duì)其行為向外承擔(dān)法律責(zé)任。

六、行政行為

行政行為是指行政主體所實(shí)施的產(chǎn)生行政法律效果的行為。首先，行政行為是指行政主體的行為，即行政機(jī)關(guān)與法律、法規(guī)授權(quán)組織所實(shí)施的行為。一切非行政主體的組織和個(gè)人(企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、公民個(gè)人等)實(shí)施的行為均不是行政行為。其次，行政行為是指行政主體實(shí)施的產(chǎn)生法律效果的行為，即行政主體的相應(yīng)行為能對(duì)作為行政相對(duì)人的個(gè)人、組織的權(quán)利、義務(wù)產(chǎn)生影響。最后，行政行為是指行政主體所實(shí)施的產(chǎn)生行政法律效果的行為，即行政主體的行為所引起的關(guān)系是行政法律關(guān)系而非民事法律關(guān)系或其他法律關(guān)系。以上是對(duì)行政行為的廣義界定與表述。在許多情況下，人們研究行政行為并不涉及如此廣泛的范圍。人們使用“行政行為”，往往僅指行政主體對(duì)外所實(shí)施的產(chǎn)生行政法律效果的單方行為，即狹義的行政行為。