第二十一章     行政管理

【學(xué)習(xí)要求】通過(guò)學(xué)習(xí)，比較全面和準(zhǔn)確地把握行政管理的本質(zhì)，熟知行政管理的主要理論；理論聯(lián)系實(shí)際，深刻認(rèn)識(shí)有關(guān)中國(guó)政府行政管理的理論和實(shí)踐問(wèn)題，自覺(jué)提升政府管理的能力，更有效地履行經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)的政府職能。本章包含管理學(xué)知識(shí)點(diǎn)：行政管理的內(nèi)涵、政府職能、行政組織、公務(wù)員管理、行政法治、行政責(zé)任與行政監(jiān)督、行政改革與創(chuàng)新。

第一節(jié)     行政管理的內(nèi)涵

一、行政管理的本質(zhì)

中國(guó)共產(chǎn)黨第十七屆中央委員會(huì)第二次全體會(huì)議《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見(jiàn)》提出：“深化行政管理體制改革的總體目標(biāo)是，到2020年建立起比較完善的中國(guó)特色社會(huì)主義行政管理體制?！备鶕?jù)中央文件的規(guī)范提法，本次修訂的考試大綱，不再使用“公共行政”的概念，而仍然使用“行政管理”的概念，但在理論的學(xué)習(xí)掌握上，應(yīng)包括公共行政的內(nèi)容。大綱給出的行政管理定義，即指國(guó)家行政機(jī)關(guān)以公共利益為目的，通過(guò)科學(xué)制定和有效執(zhí)行公共政策，依法運(yùn)用公共行政權(quán)力，管理公共事務(wù)、提供公共產(chǎn)品、實(shí)施公共服務(wù)的活動(dòng)。

行政管理的本質(zhì)在于公共性，也就是說(shuō)，作為現(xiàn)代國(guó)家政府體系中一種最為廣泛、最為經(jīng)常、最為直接的國(guó)家行為，它必須依法運(yùn)用公共權(quán)力，履行公共職能，解決公共問(wèn)題，承擔(dān)公共義務(wù)和公共責(zé)任，維護(hù)公共秩序和公共安全，保障公眾利益，滿足公眾需求。具體說(shuō)來(lái)，主要有以下主要特征：

1．以公共利益為目標(biāo)。立黨為公、執(zhí)政為民，是執(zhí)政黨和政府一切行動(dòng)的最終準(zhǔn)則。同時(shí)，政府作為一種社會(huì)組織，其存在和發(fā)展的最終價(jià)值正在于為社會(huì)公眾提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，因此，我國(guó)政府行政管理的目的就是為最大限度地實(shí)現(xiàn)這個(gè)公共利益而奮斗。正是從這個(gè)意義上，現(xiàn)代政府行政管理的執(zhí)行者——公務(wù)員，必須做到權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀，真正以人民公仆的標(biāo)準(zhǔn)時(shí)刻要求自己，克己奉公，秉公執(zhí)法，維護(hù)社會(huì)公共秩序，增進(jìn)社會(huì)公共福祉。

2．以公共權(quán)威為基礎(chǔ)。公共權(quán)威包括公共權(quán)力和公共威信兩個(gè)方面。公共權(quán)力是指政府權(quán)力來(lái)源于人民的授予并必須最大限度地實(shí)現(xiàn)執(zhí)政黨的宗旨和國(guó)家意志，屬于上層建筑，因而它在整個(gè)社會(huì)都具有普遍的、合法的約束力和強(qiáng)制性。同時(shí)，在現(xiàn)代法治社會(huì)中，政府主要是一種實(shí)施公共管理、履行公共職責(zé)、解決公共問(wèn)題的管理工具。公共威信是指政府在運(yùn)用公共權(quán)力的過(guò)程中必須得到社會(huì)公眾的認(rèn)可和擁護(hù)，擁護(hù)的普遍性程度越高，政府的合法性基礎(chǔ)就越牢，其社會(huì)威信就越高，那么，政府行使公共權(quán)力的條件就越充分。反之，一個(gè)缺乏合法性和公共威信的政府，單純依靠自身強(qiáng)制力，很難贏得民眾的持久贊同和擁護(hù)。

3．以公共政策為途徑。公共政策是現(xiàn)代政府在特定時(shí)期為實(shí)現(xiàn)一定的政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)目標(biāo)而制定的法律、法規(guī)、規(guī)章、條例、政令、辦法等行為標(biāo)準(zhǔn)和資源配置原則?？茖W(xué)地制定公共政策(即決策)并付諸有效實(shí)施和科學(xué)評(píng)估，是政府主要的施政途徑。公共政策貫穿于行政管理的全過(guò)程。行政管理是否較好地實(shí)現(xiàn)了社會(huì)公共利益，最根本的就是看公共政策的實(shí)施效果是否與預(yù)期的政策目標(biāo)相一致或在多大程度上相一致。在此意義上，“管理就是決策”。

二、行政管理的功能

立法體系、司法體系和行政體系的綜合集成，構(gòu)成一國(guó)宏觀管理體系的基本內(nèi)容。與前兩者相比，行政體系是一種具有突出的日常性、操作性、創(chuàng)造性和權(quán)變性的管理活動(dòng)。它在社會(huì)管理中主要具有以下功能：

1．執(zhí)行國(guó)家意志。行政就是行動(dòng)的政治。簡(jiǎn)單地說(shuō)，在一國(guó)宏觀管理體系中，立法機(jī)關(guān)是國(guó)家意志的確立者，司法機(jī)關(guān)是國(guó)家意志的保障者，行政機(jī)關(guān)則是國(guó)家意志的執(zhí)行者。立法機(jī)關(guān)經(jīng)過(guò)一定的法律程序，將人民的意志上升為國(guó)家意志，其中國(guó)家意志又主要體現(xiàn)為其所制定的憲法、法律和法規(guī)。在我國(guó)，人民代表大會(huì)是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，各級(jí)人民政府是人民代表大會(huì)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，受其委托，管理社會(huì)公共事務(wù)，貫徹和執(zhí)行國(guó)家意志。

2．彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，與政府不是萬(wàn)能的一樣，市場(chǎng)這只“看不見(jiàn)的手”也同樣存在失靈現(xiàn)象，如導(dǎo)致過(guò)度壟斷、外部性、不提供公共產(chǎn)品、兩極分化等，因此，政府與市場(chǎng)兩大機(jī)制必須有機(jī)協(xié)調(diào)，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。政府通過(guò)制定市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)游戲規(guī)則，明確各市場(chǎng)主體職能定位，規(guī)范市場(chǎng)行為，維護(hù)市場(chǎng)秩序，確保公平競(jìng)爭(zhēng)，降低交易成本，保證市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)良性運(yùn)行。

3．促進(jìn)社會(huì)公平。政府是公民“最后的依靠”。福利國(guó)家“從搖籃到墳?zāi)埂钡纳鐣?huì)政策實(shí)踐昭示了政府促進(jìn)社會(huì)公平的天職。如果說(shuō)市場(chǎng)機(jī)制旨在實(shí)現(xiàn)資源配置效率的話，那么政府機(jī)制則旨在實(shí)現(xiàn)社會(huì)利益分配的公平。也就是說(shuō)，市場(chǎng)主要考慮如何把蛋糕做大，而政府則主要考慮如何將蛋糕分配公平。發(fā)展是硬道理，必須堅(jiān)持效率優(yōu)先，但過(guò)度不公終將損害效率。因此，政府行政管理要按照統(tǒng)籌效率和公平的原則，制定完善配套的政策，調(diào)節(jié)不同社會(huì)群體的利益差別和利益矛盾，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)“法律面前人人平等”。

4．維護(hù)國(guó)家利益和公民權(quán)利。政府行政作為國(guó)家管理體系之一環(huán)，必然要通過(guò)國(guó)防、外交等承擔(dān)起保衛(wèi)國(guó)家主權(quán)、民族獨(dú)立以及維護(hù)國(guó)家利益的職責(zé)，最大限度地實(shí)現(xiàn)國(guó)家目的和國(guó)家利益。同時(shí)，政府還必須確保公民的生命權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、勞動(dòng)權(quán)、言論自由權(quán)、選舉權(quán)、被選舉權(quán)、知情權(quán)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等憲法賦予的合法權(quán)利不受損害。

5．推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。政府是一個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的結(jié)構(gòu)性要素之一。一個(gè)國(guó)家綜合國(guó)力的增長(zhǎng)、國(guó)民福利的提升乃至經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的整體和諧，均離不開(kāi)一個(gè)有效的行政管理體系的統(tǒng)籌功能。各國(guó)的經(jīng)驗(yàn)表明，政府能力的強(qiáng)弱，構(gòu)成了現(xiàn)代化過(guò)程中國(guó)與國(guó)之間最大的政治分野。尤其在后發(fā)展國(guó)家，一個(gè)具有強(qiáng)烈的政策意愿、卓越的政策水平、堅(jiān)定的施政能力和崇高的公共威信的政府，將極大地推動(dòng)其現(xiàn)代化進(jìn)程，盡快實(shí)現(xiàn)其趕超世界先進(jìn)的國(guó)家戰(zhàn)略。

第二節(jié)     政府職能

一、政府職能的依據(jù)和屬性

狹義的政府職能即行政職能，是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)在社會(huì)公共事務(wù)管理中依法承擔(dān)的職責(zé)和功能。從實(shí)踐角度說(shuō)，政府職能的范圍與重點(diǎn)總是相對(duì)的、動(dòng)態(tài)的和歷史性的，不同時(shí)期的環(huán)境、矛盾、能力和認(rèn)識(shí)會(huì)影響政府確立不同的職能方向、范圍和重點(diǎn)。

(一)政府職能的依據(jù)

與公共利益和公共需求直接相關(guān)的公共物品的存在是政府職能的基本依據(jù)。社會(huì)大眾的消費(fèi)品可以歸為兩類(lèi)：一類(lèi)是私人性質(zhì)的消費(fèi)品，即私人物品或私人產(chǎn)品；一類(lèi)是公共性質(zhì)的消費(fèi)品，即公共物品或公共產(chǎn)品。

私人性質(zhì)消費(fèi)品的鮮明特征是誰(shuí)投入誰(shuí)受益，在成本和收益之間有清楚的對(duì)應(yīng)關(guān)系。在消費(fèi)上存在競(jìng)爭(zhēng)性和排他性的本質(zhì)，決定了這類(lèi)物品的生產(chǎn)與供應(yīng)可以通過(guò)市場(chǎng)來(lái)進(jìn)行。

公共性質(zhì)的消費(fèi)品則正好相反，其基本特征是消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性。所謂非競(jìng)爭(zhēng)性是指一個(gè)消費(fèi)者對(duì)一種公共物品的消費(fèi)不影響其他消費(fèi)者對(duì)該物品的消費(fèi)和使用；所謂非排他性是指公眾的任何一員都不能被排除在對(duì)該公共物品的消費(fèi)之外。這種屬性就決定了對(duì)它的使用進(jìn)行收費(fèi)是困難的，因而依靠私人來(lái)提供這類(lèi)物品的有效性和可能性就微乎其微。

完全滿足非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性條件的，我們稱其為純粹公共物品。不完全滿足純粹公共物品條件的，我們稱其為混合性公共物品。它們或只具有競(jìng)爭(zhēng)性而不具有排他性，或只具有排他性而不具有競(jìng)爭(zhēng)性。此外，帶有壟斷性的商品和服務(wù)供應(yīng)比如水、電、燃?xì)獾龋脖灰暈榛旌闲怨参锲贰?/P>

上述公共物品包括純粹公共物品和混合性公共物品的屬性對(duì)生產(chǎn)供應(yīng)造成的困難，只能依靠政府出面進(jìn)行解決，這是政府職能的基本依據(jù)。

(二)政府職能的屬性

政府職能的屬性是指政府職能的性質(zhì)和特點(diǎn)，主要體現(xiàn)為公共性、法定性、執(zhí)行性、強(qiáng)制性、動(dòng)態(tài)性和擴(kuò)張性。

1．公共性。公共利益以及社會(huì)公眾對(duì)公共物品或公共產(chǎn)品的需求是政府職能存在的前提和依據(jù)。公共物品或公共產(chǎn)品的特性決定了其很難僅僅通過(guò)社會(huì)個(gè)體的努力來(lái)獲得，因而要由公眾認(rèn)可的公共權(quán)威角色即政府來(lái)提供。政府有義務(wù)、有責(zé)任為所有社會(huì)群體和階層提供普遍的、公平的公共服務(wù)。

2．法定性。政府職能的法定性是指政府和執(zhí)政黨的一切活動(dòng)都要在憲法和法律的范圍內(nèi)進(jìn)行，憲法和法律規(guī)定了一國(guó)政府職能的邊界，使公共行政有法可循。法有明文規(guī)定者，政府要全力做好，否則即為行政不作為、政府缺位；法無(wú)明文規(guī)定者，政府不可妄加施政，否則即為濫用職權(quán)、政府越位。我國(guó)憲法規(guī)定了國(guó)務(wù)院作為最高行政主體的地位和職責(zé)范圍，以及各級(jí)地方政府在相應(yīng)管轄范圍內(nèi)的行政主體地位和職責(zé)范圍。

3．執(zhí)行性。與作為國(guó)家意志確立者的立法機(jī)構(gòu)相比，政府作為國(guó)家行政機(jī)關(guān)，其職能具有明顯的執(zhí)行性。而在國(guó)家意志的執(zhí)行過(guò)程中，勢(shì)必要求具有更多的行政藝術(shù)和管理技能，更加注意政策執(zhí)行的靈活性、權(quán)變性、可行性和操作性。在我國(guó)，各級(jí)人民政府是人民代表大會(huì)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，受其委托，貫徹和執(zhí)行國(guó)家意志，行使管理社會(huì)公共事務(wù)的職能。

4．強(qiáng)制性。政府職能的強(qiáng)制性來(lái)自于政府的合法性和職能的法定性，在此前提下，一方面，對(duì)公民而言，作為行政相對(duì)人，任何人、任何組織和團(tuán)體均不得阻礙政府職能的依法行使；政府依法作出的政令，務(wù)必令行禁止；另一方面，對(duì)政府自身而言，憲法和法律的強(qiáng)制性規(guī)定，決定了這種職能是不可推卸和不可免除的。

5．動(dòng)態(tài)性。盡管在理論上存在一個(gè)政府與市場(chǎng)之間平衡協(xié)調(diào)互補(bǔ)的假定狀態(tài)，但從實(shí)際來(lái)看，沒(méi)有人能夠最后確定政府職能的樣板和范式。而實(shí)踐展示給人們的是在各種因素影響下政府職能的動(dòng)態(tài)性。在政府管理理念不斷改進(jìn)、政府能力不斷提升以及社會(huì)環(huán)境不斷變化等諸多因素的合力影響下，政府職能總是在朝著它與市場(chǎng)之間的最佳平衡點(diǎn)接近。譬如，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度的日益完善，政府就開(kāi)始逐步退出競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域；隨著政府對(duì)自身職能認(rèn)識(shí)逐漸成熟和政府能力不斷提升，政府就開(kāi)始更加重視社會(huì)管理和公共服務(wù)；隨著環(huán)境生態(tài)和資源危機(jī)的加劇，政府就開(kāi)始加強(qiáng)統(tǒng)籌人與自然關(guān)系的職能，尋求可持續(xù)發(fā)展道路。

6．?dāng)U張性。政府職能的擴(kuò)張性是指隨著社會(huì)的發(fā)展，政府承擔(dān)了越來(lái)越多的職能。一方面，擴(kuò)張性源于“經(jīng)濟(jì)人理性”。政府職能是決定社會(huì)利益分配的稀缺資源，政府管理者無(wú)論是集體還是個(gè)體，都有自然的內(nèi)在沖動(dòng)來(lái)擴(kuò)張自己的管理權(quán)限，并有可能用這種稀缺資源交換社會(huì)其他資源，以滿足自己的欲求；另一方面，擴(kuò)張性也源于社會(huì)的發(fā)展。伴隨社會(huì)發(fā)展，公共事務(wù)、公共問(wèn)題日益增多且日益復(fù)雜，公眾的需求也日益?zhèn)€性化、多樣化。在相應(yīng)限制性制度和措施不到位的情況下，這些因素就會(huì)推動(dòng)行政機(jī)關(guān)趨于膨脹和政府職能不斷擴(kuò)張。

二、政府的基本職能

政府職能定位是一個(gè)既簡(jiǎn)單有復(fù)雜的問(wèn)題。所謂簡(jiǎn)單是說(shuō)，政府都能夠圍繞自己的公共性目的，從理論上比較容易地圈定政府的政治管理、經(jīng)濟(jì)管理、社會(huì)管理和文化管理等主要職能范疇；所謂復(fù)雜是說(shuō)，由于主客觀多種因素的變動(dòng)不居，又使政府經(jīng)常經(jīng)受著實(shí)踐當(dāng)中職能定位的挑戰(zhàn)。尤其在我國(guó)，對(duì)于一個(gè)基于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)傳統(tǒng)的轉(zhuǎn)型國(guó)家政府，與經(jīng)濟(jì)體制需要再造一樣，政府職能也面臨根本性轉(zhuǎn)變。伴隨改革，我國(guó)政府正在經(jīng)歷著對(duì)政府職能認(rèn)識(shí)不斷深化、對(duì)政府職能重點(diǎn)不斷調(diào)整、對(duì)政府職能實(shí)踐不斷探索的過(guò)程。

(一)政府職能的一般理論概括

理論上講，政府職能無(wú)一例外都要涉及政府在政治領(lǐng)域、經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域、社會(huì)領(lǐng)域和文化領(lǐng)域中對(duì)相關(guān)事務(wù)的管理與服務(wù)作用。

1．政府在政治領(lǐng)域的職能。主要包括：保衛(wèi)國(guó)家安全、協(xié)調(diào)對(duì)外關(guān)系、保證民主權(quán)益、界定保護(hù)產(chǎn)權(quán)以及維護(hù)社會(huì)秩序等。保衛(wèi)國(guó)家安全要求政府組織國(guó)防建設(shè)，維護(hù)國(guó)家主權(quán)和領(lǐng)土完整，抵御外來(lái)侵略，并且在有能力的情況下參與保護(hù)世界和平和地區(qū)安全；協(xié)調(diào)對(duì)外關(guān)系要求政府制定和執(zhí)行對(duì)國(guó)家有利的外交策略，正確處理和協(xié)調(diào)國(guó)際關(guān)系，為自己的發(fā)展進(jìn)步甜造良好的國(guó)際環(huán)境；保證民主權(quán)益要求政府要確保憲法規(guī)定的公民權(quán)利和自由，保證人民的民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督等政治參與的權(quán)利；界定和保護(hù)產(chǎn)權(quán)要求政府切實(shí)制定和執(zhí)行有關(guān)的法律，保證個(gè)人合法產(chǎn)權(quán)和私有財(cái)產(chǎn)免受各種形式的侵害；維護(hù)社會(huì)秩序要求政府通過(guò)恰當(dāng)運(yùn)用國(guó)家強(qiáng)制力量來(lái)使法律得到遵從，從而為公民的生活提供一個(gè)健康安全的社會(huì)秩序。

2．政府在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的職能。主要包括：宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)督管理、國(guó)有資產(chǎn)管理等。宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)要求政府制定國(guó)家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略，適時(shí)調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，協(xié)調(diào)不同產(chǎn)業(yè)之間的增長(zhǎng)與發(fā)展，正確利用稅率、利率、匯率、價(jià)格、國(guó)債等財(cái)政和貨幣政策，來(lái)保證國(guó)家經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)健康運(yùn)行，解決外部效應(yīng)，克服信息不對(duì)稱，實(shí)現(xiàn)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、增加就業(yè)、穩(wěn)定物價(jià)和保持國(guó)際收支平衡的目標(biāo)；市場(chǎng)監(jiān)督管理職能要求政府完善市場(chǎng)法規(guī)制度，依法對(duì)市場(chǎng)主體的經(jīng)營(yíng)行為進(jìn)行監(jiān)督，懲處各種違法經(jīng)營(yíng)行為和不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為，完善市場(chǎng)體系，消除市場(chǎng)壁壘，規(guī)范壟斷行業(yè)，建立社會(huì)信用，維護(hù)良好的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，保護(hù)投資者、經(jīng)營(yíng)者和消費(fèi)者的合法權(quán)益，營(yíng)造一個(gè)公平競(jìng)爭(zhēng)和安全有效的市場(chǎng)環(huán)境；國(guó)有資產(chǎn)管理要求政府代表國(guó)家和依據(jù)法律，以適當(dāng)形式對(duì)國(guó)家企業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施和重要自然資源履行出資人職責(zé)，地方政府則對(duì)地方所屬的國(guó)有資產(chǎn)履行出資人職責(zé)，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值的目的。

3．政府在社會(huì)領(lǐng)域的職能。主要包括：建立和完善涵蓋養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療等各種保險(xiǎn)在內(nèi)的社會(huì)保障制度，以完備的法律法規(guī)和運(yùn)行機(jī)制保證這套制度的正常運(yùn)轉(zhuǎn)；建立一套有效的機(jī)制使社會(huì)的貧弱者得到的生活救濟(jì)，保證社會(huì)的公平和穩(wěn)定；制定政策措施促進(jìn)健全有效的就業(yè)服務(wù)體系；通過(guò)轉(zhuǎn)移支付等政策措施對(duì)落后地區(qū)實(shí)施援助，通過(guò)健全得當(dāng)?shù)亩愂阵w系和二次分配制度縮小貧富差距；指導(dǎo)和幫助民間組織的健康發(fā)展，推動(dòng)社區(qū)和鄉(xiāng)村基層組織自治；健全公共醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系和加強(qiáng)人口素質(zhì)管理，提高公民健康水平；政府還要通過(guò)環(huán)境生態(tài)管理來(lái)處理好人與自然的關(guān)系；通過(guò)發(fā)展公用事業(yè)來(lái)滿足社會(huì)對(duì)基本生活和生產(chǎn)的要求。