黨政領(lǐng)導(dǎo)干部公開選拔考試讀本第五部分第二十二章
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第二十二章     公共政策

【學(xué)習(xí)要求】通過(guò)學(xué)習(xí),比較全面地掌握關(guān)于公共政策的基本知識(shí)要點(diǎn),正確認(rèn)識(shí)公共政策的本質(zhì)屬性,深入理解公共政策的復(fù)雜性;提高綜合運(yùn)用公共政策的理論和方法分析現(xiàn)實(shí)公共政策問(wèn)題的能力;把握政策制定和執(zhí)行的一般程序和原則,自覺(jué)正確地制定和有效地執(zhí)行公共政策。本章包含管理學(xué)知識(shí)點(diǎn):公共政策的基本概念、政策制定、政策執(zhí)行、政策評(píng)價(jià)。

第一節(jié)     公共政策的基本概念

一、公共政策的本質(zhì)屬性和功能

(一)公共政策的定義

關(guān)于公共政策的定義有不同的觀點(diǎn)。一般認(rèn)為,公共政策是公共法權(quán)主體用以對(duì)適用法人、自然人進(jìn)行引導(dǎo)、約束的行為指南和行為規(guī)范。其表現(xiàn)形式包括法律、法規(guī)、規(guī)章、政令、管理辦法、實(shí)施細(xì)則、戰(zhàn)略、規(guī)劃和計(jì)劃,以及政府首腦的書面或口頭聲明和指示等。在有些情況下,公共部門不采取任何行動(dòng)也代表著一種公共政策。

公共政策是以政府為主的公共法權(quán)主體意志的體現(xiàn)。在一定的意義上可以認(rèn)為,制定和執(zhí)行公共政策構(gòu)成了政府公共管理的主要過(guò)程和活動(dòng)。

(二)公共政策的本質(zhì)屬性

自從誕生了國(guó)家,便有了公共政策,因?yàn)闊o(wú)論是什么階級(jí)組成的政府,若要維護(hù)其統(tǒng)治,要使國(guó)家按統(tǒng)治者所希望的方式運(yùn)轉(zhuǎn)下去,就必須對(duì)整個(gè)國(guó)家的行動(dòng)進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)范和指導(dǎo)。誠(chéng)然,在不同的歷史時(shí)期、不同的國(guó)家或社會(huì)、不同的政策領(lǐng)域,公共政策會(huì)有不同的屬性,但是,它們?cè)诒举|(zhì)上會(huì)有一些共同的屬性。

1.價(jià)值相關(guān)性。無(wú)論是哪個(gè)政府制定的公共政策,無(wú)論是針對(duì)什么領(lǐng)域的公共政策,均要涉及采取什么行動(dòng)、禁止哪些行動(dòng)、行動(dòng)的目標(biāo)是什么、怎樣采取行動(dòng)等問(wèn)題,這些問(wèn)題的回答與政策制定者乃至整個(gè)社會(huì)信奉的價(jià)值觀緊密相關(guān)。一是政策制定者信奉的價(jià)值觀不同,他們要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)便不同,因而所指示的行動(dòng)方向也不同,這就不能不影響到一些事關(guān)國(guó)家前途命運(yùn)的重大政策的制定。二是在確定哪些是需要有關(guān)部門制定政策加以解決的問(wèn)題方面,即在政策問(wèn)題的認(rèn)定方面,信奉不同價(jià)值觀的政策制定者會(huì)表現(xiàn)出很大的差異。同樣的問(wèn)題,信奉某種特定價(jià)值觀的政策制定者會(huì)認(rèn)為需要制定政策來(lái)加以解決,而信奉另一種價(jià)值觀的政策制定者則可能認(rèn)為無(wú)須就此出臺(tái)政策。譬如,對(duì)于丈夫虐待妻子的問(wèn)題,在信奉夫婦地位平等的現(xiàn)代社會(huì),立法機(jī)關(guān)會(huì)制定相應(yīng)的法律,防止這類行為的發(fā)生,保護(hù)婦女的合法權(quán)益;而在信奉“夫?yàn)槠蘧V”的社會(huì)中,它便不會(huì)成為一個(gè)政策問(wèn)題,自然也不會(huì)有相應(yīng)的法律或政策誕生。三是對(duì)同一個(gè)問(wèn)題的性質(zhì)、原因的分析判斷,會(huì)受政策制定者價(jià)值觀的影響。四是即使是針對(duì)同一個(gè)問(wèn)題,為了同一個(gè)目標(biāo),持有不同價(jià)值觀的政策制定者也會(huì)制定出不同的政策,引導(dǎo)有關(guān)機(jī)構(gòu)和個(gè)人采取不同的行動(dòng)。

公共政策并不是單方面被動(dòng)地受價(jià)值觀的影響,它也會(huì)對(duì)其實(shí)施范圍內(nèi)的社會(huì)價(jià)值信仰產(chǎn)生作用。政府制定的有些政策可能強(qiáng)化或改變當(dāng)時(shí)社會(huì)所信仰的價(jià)值。不過(guò),價(jià)值觀的改變往往是一個(gè)緩慢的過(guò)程,因而政策一般不能過(guò)于背離現(xiàn)行價(jià)值觀,否則將遭到社會(huì)的抵制,甚至動(dòng)搖整個(gè)政府的合法性基礎(chǔ)。一般認(rèn)為,在整個(gè)政策過(guò)程中,政策制定階段與價(jià)值緊密相關(guān),而政策執(zhí)行階段則應(yīng)該追求理性化與科學(xué)化,做到價(jià)值中立。實(shí)際上,政策執(zhí)行階段同政策制定階段是難以截然分開的,政策執(zhí)行同樣會(huì)受到執(zhí)行者、政策對(duì)象信奉的價(jià)值觀的影響,因此,絕對(duì)的價(jià)值中立是難以實(shí)現(xiàn)的。與政策的價(jià)值相關(guān)性緊密聯(lián)系在一起的是其利益相關(guān)性。可以說(shuō),多數(shù)公共政策都關(guān)系到利益的謀取或分配。

3.權(quán)威性和強(qiáng)制性。公共政策的權(quán)威性是與其合法性緊密相聯(lián)的。實(shí)際上,它們是同一個(gè)問(wèn)題的兩個(gè)方面。既然政策的合法性在本質(zhì)上是通過(guò)為公眾所認(rèn)可、接受的合法化過(guò)程取得的,那么,只要政策具有合法性,它就必然具有一定的權(quán)威性,而權(quán)威性又與強(qiáng)制力相聯(lián)系。同樣,這種權(quán)威性的取得可能是因?yàn)檎叻险邔?duì)象的利益而被他們自愿服從,也可能是因?yàn)檎邔?duì)象懾于懲罰而被迫接受政策。

一項(xiàng)政策并不總是能夠符合所有人的利益,有時(shí)需要部分政策對(duì)象為了全體的利益作出某種犧牲。即使它符合所有人的利益,也可能存在長(zhǎng)遠(yuǎn)利益與眼前利益相沖突的問(wèn)題,因而這種政策的實(shí)施對(duì)于那些非自愿作出犧牲的政策對(duì)象來(lái)說(shuō),就具有強(qiáng)制性。例如,我國(guó)目前實(shí)行的人口政策就是為了整個(gè)民族,乃至全人類的利益而制定的,這種政策對(duì)于那些出于各種原因想多生育孩子的公民來(lái)說(shuō)便構(gòu)成了一種強(qiáng)制性的規(guī)范。政策的強(qiáng)制性往往是同一些懲罰性的措施相聯(lián)系的,若缺乏懲罰性的措施,有些政策就會(huì)失去其權(quán)威性,就無(wú)法貫徹執(zhí)行,政策也就成了一紙空文。當(dāng)然,為了取得和維護(hù)政策的權(quán)威性,強(qiáng)制的作用是有一定限度的,如果政策過(guò)分損害大部分人的利益,則可能因招致大部分人的抵制而失去其合法性,進(jìn)而有可能危及政府的合法性基礎(chǔ)。

4.功能多樣性。由于整個(gè)社會(huì)是一個(gè)相互聯(lián)系的有機(jī)系統(tǒng),政策所指引的行動(dòng)會(huì)牽涉社會(huì)的方方面面,因而其功能往往不是單一的。這些功能中既有政府和社會(huì)期望的正功能,也有不期望的負(fù)功能;既有易于發(fā)現(xiàn)的顯功能,也有難以察覺(jué)的潛功能;既有意料之中的,也有始料未及的。這就要求政策制定者和執(zhí)行者考慮問(wèn)題要全面,既要看到政策方案的正功能,也要注意其負(fù)功能,并及時(shí)察覺(jué)政策的潛功能。在有些情況下,即使非要采取一項(xiàng)具有負(fù)功能的政策不可,也需要附加相應(yīng)的措施,以盡量減少和避免其負(fù)功能。再以我國(guó)目前實(shí)行的人口政策為例,其正功能是可降低我國(guó)人口的增長(zhǎng)速度,減輕人口負(fù)擔(dān),提高人口素質(zhì),為國(guó)家的發(fā)展、民族的振興創(chuàng)造條件。但它的一個(gè)較明顯的負(fù)功能,是使我國(guó)過(guò)早地出現(xiàn)了人口老齡化問(wèn)題。這就需要對(duì)一些制度作相應(yīng)的改革,同時(shí)開展老年生活保障方面的研究,制定相應(yīng)的政策來(lái)抵消其負(fù)功能。

5.過(guò)程性。從動(dòng)態(tài)的角度來(lái)看,公共政策都有一個(gè)生命過(guò)程或生命周期,它包括問(wèn)題的發(fā)生與確認(rèn)、問(wèn)題被列入政策議程、政策規(guī)劃、政策合法化、政策執(zhí)行、政策評(píng)價(jià)、政策調(diào)整、政策終止等環(huán)節(jié)。

一般來(lái)說(shuō),制定政策總是基于特定的公共問(wèn)題或公共需要,如果沒(méi)有出現(xiàn)特定的公共問(wèn)題或公共需要,或者即使出現(xiàn)了,但沒(méi)有被發(fā)覺(jué)和認(rèn)定,則不會(huì)有相應(yīng)的政策出臺(tái)。在發(fā)現(xiàn)與認(rèn)定了問(wèn)題之后,還需要政策制定者重視這些問(wèn)題,并將它作為一個(gè)議項(xiàng)列入公共部門的政策議程,才能制定出有關(guān)政策。在列入政策議程之后,由有關(guān)機(jī)構(gòu)、個(gè)人在研究的基礎(chǔ)上提出各種政策方案以供政策制定者選擇,政策制定者及其系統(tǒng)則通過(guò)對(duì)各備選方案的分析與評(píng)價(jià),決定采納某一方案或某一方案組合,并通過(guò)適當(dāng)?shù)某绦驅(qū)⒅戏ɑ?,即使之具有合法性,然后再付諸實(shí)施。在政策付諸執(zhí)行后,政府部門或有關(guān)機(jī)構(gòu)要根據(jù)執(zhí)行情況與產(chǎn)生的結(jié)果對(duì)該政策加以評(píng)價(jià),隨后根據(jù)這些反饋信息與變化了的環(huán)境等因素,調(diào)整以至改變?cè)瓉?lái)政策的內(nèi)容。這一過(guò)程也許要反復(fù)多次。最后,若有關(guān)問(wèn)題得以解決或不復(fù)存在,或者原來(lái)的政策根本無(wú)助于問(wèn)題的解決,則停止這一政策的執(zhí)行,即宣告該政策的終結(jié),從而也就結(jié)束了該政策的整個(gè)生命過(guò)程。

在現(xiàn)實(shí)生活中,并不是所有的公共政策都自然會(huì)經(jīng)歷上述各個(gè)環(huán)節(jié),是否按照程序制定公共政策,取決于特定的公共政策系統(tǒng)的制度化程度。

(三)公共政策的功能

如前所述,公共政策作為政府履行其公共管理職能的工具,具有功能多樣性。根據(jù)制定和實(shí)施特定政策的具體情境,不同的政策所發(fā)揮的具體功能不同。總的來(lái)說(shuō),公共政策的功能司分為以下四種:

1.導(dǎo)向功能。公共政策的導(dǎo)向功能指的是,公共政策通過(guò)正向提倡、激勵(lì)的方式為有關(guān)法人、自然人指明行動(dòng)方向,從而使政策對(duì)象朝決策者所希望的方向努力、以決策者期望的方式采取行動(dòng)。譬如,我國(guó)的退耕還林政策;再如,一些地方為吸引投資而實(shí)施的減免稅收的優(yōu)惠政策,分別對(duì)有關(guān)地區(qū)的地方政府和農(nóng)牧民、對(duì)國(guó)內(nèi)外企業(yè)起到了導(dǎo)向作用。

2.控制功能。公共政策的控制功能指的是,公共政策通過(guò)規(guī)范、制約的方式對(duì)有關(guān)法人、自然人的行動(dòng)進(jìn)行控制,使之不采取決策者所不希望的行動(dòng)。譬如,我國(guó)的天然林禁伐政策、國(guó)務(wù)院2002年出臺(tái)的網(wǎng)吧管理?xiàng)l例等,都具有明顯的控制功能。

3.分配功能。除了調(diào)控政策對(duì)象行動(dòng)的公共政策之外,有一些公共政策的宗旨是對(duì)全社會(huì)所擁有的資源(包括政治、經(jīng)濟(jì)、文化等資源)在不同地區(qū)、不同部門、不同群體之間的配置進(jìn)行調(diào)節(jié),有些公共政策的實(shí)施效果會(huì)導(dǎo)致利益在不同地區(qū)、不同部門、不同群體之間的分配發(fā)生變化,這就是公共政策的分配功能。如收人分配政策、社會(huì)保障政策等都涉及利益的分配。

4.保障利益功能。具有前三種功能的公共政策主要適用于一個(gè)國(guó)家或一個(gè)行政區(qū)域的內(nèi)部,還有一些公共政策則主要適用于國(guó)家間或地區(qū)之間的關(guān)系,具有保障本國(guó)或本地區(qū)利益的功能,如在國(guó)防、外交、外貿(mào)等領(lǐng)域。在與其他國(guó)家或地區(qū)的政府、機(jī)構(gòu)或個(gè)人打交道時(shí),公共政策發(fā)揮著維護(hù)和保障本方權(quán)益的功能。

某些公共政策可能只具有一種功能,還有一些公共政策可能同時(shí)兼有兩三種功能,以至四種功能齊備。

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