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一、制度分析

我們以事件為例進行制度分析：松花江水污染事件引發(fā)中國國家環(huán)保局局長解振華同志辭職，在社會上引起巨大震動，民眾普遍較好。輿論在贊譽政府對百姓高度負責、對失職官員毫不留情的同時，特別指出“這表明負責政府自省責任的決心”。這一事件預示了官員問責制和公共倫理制度化的趨勢，而這一趨勢展現(xiàn)了我國政治建設和公共管理制度建設的進步，體現(xiàn)了政府從嚴治政、依法行政的決心，以及向公共倫理制度化邁進的決心。

所謂公共倫理制度主要是指政府公共管理人員的倫理道德要通過制度資源和制度設計體現(xiàn)出來，以制度的形式來規(guī)范公共管理人員履行自己的職責。

公共倫理制度的倫理根基在于對公平正義的追尋，不僅僅是個體的正義追求，更是社會正義的著力追求。在歷史演進的過程中人們行善，人們行善越來越趨于現(xiàn)實性，其中對正義的關注發(fā)揮了重要作用，由善到正義的變換，歸根結底是由生產(chǎn)力發(fā)展決定的，如果說善僅僅著眼于生產(chǎn)力層面，那么正義就著眼于生產(chǎn)關系層面。羅爾斯②認為：“正義是社會制度的首要價值，造成社會道德失范的原因主要不在于個人的品德修養(yǎng)，而是制度本身的正當性發(fā)生了問題或引起社會成員的懷疑乃至否定?！币虼耍贫日x成為首當其沖的價值需求，成為制度建設的第一要義。

制度倫理是一種同仁型倫理，以全體社會成員為評價對象和約束對象，具有廣泛性特征，而這與現(xiàn)代社會的民主化趨向相契合，制度倫理同時還具有底線倫理，普世倫理等特征，與立足于人的道德認知、道德實踐不同，它將大家所認可的倫理制度化，用他律而不是自律③、用外在的規(guī)范而不是靠內(nèi)在的良知作為倫理運作的驅動力。道德規(guī)范具有很強的層次性，屬于典型的金字塔模型。道德規(guī)范越往上，能夠做到的人就越少，把著重點放在底層或尖層并不利于道德的實施。著重點放在底層，有利于道德的普遍性，卻不利于對社會價值的拔高;著重點在尖層，有利于道德的高尚性，卻無形中拒大部分人于門外。而制度倫理有效地克服了這種二元對立的思維模式，第一次做到了廣泛性和先進性的有機結合。正如鄧小平同志在20世紀80年代初所說：“我們過去發(fā)生的各種錯誤，固然與某些領導人的思想、作風有關，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面?！边@充分說明了制度建設的重要性和必要性，任何一個進步、和諧的社會，都應按照正義、公平、公正的價值尺度來構建制度。

二、理論分析

任何一種新制度的提出背后都有某種理論為依據(jù)和基石。公共倫理制度建設是以英國古典經(jīng)濟學家亞當 斯密的“經(jīng)濟人”假說為理論依據(jù)。即無論社會性質(zhì)和制度如何，制度建設的根本在于其社會是“人治”社會還是“法治”社會?！叭酥巍鄙鐣闹卫韺用嬷v，是以人為本的一種治理理念。主要是指國家領導人或領導集團或政黨超越法律，具有決定或改變國家命運的權威。而“法治”社會則是以法為本的一種治理理念。亞里士多德在《政治學》中指明了“法治”一詞的基本要義：“法治應包含兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應該本身是制定得好的法律。

人治社會的主要特征有：

1.政治權威神化。在人治政治中，國家最高統(tǒng)治者或權力的所有者具有至高無上的權威。目前在我國政治體制內(nèi)根深蒂固的官本位思想就是“人治”社會的典型表現(xiàn)之一。其核心理念是權力至上和等級分明。

2.法律權威弱化。在人治政治中，法律的價值在于統(tǒng)治者的需要，法律依附于權力，擁有絕對權力者可以凌駕于法律之上，對于權力的擁有者無法形成真正的約束力，容易出現(xiàn)政策法規(guī)朝令夕改，搖擺不定的惡劣后果。

3.約束機制軟化。在人治政治中，權力的擁有者被視為沒有個人利益，極富奉獻精神的道德楷模，處于道德金字塔的至高點，是民眾服從膜拜的對象。因此，對其約束機制主要是道德機制而非制度機制，而自律是道德的基礎，僅僅依靠自我反省、自我調(diào)整來約束權力所有者的行為，是無法保障社會的長治久安的，同時它也是****滋生的重要原因。而“法治”主要以“法”為至高權威，依靠良好完備的法律來治理國家，把國家的長治久安維系在國家法律和制度上?！胺ㄖ巍辈⒉慌懦忸I導人個人的權威和作用，但認為這種權威和作用必須置于法律之下。即法律面前人人平等。

法治社會的主要特征有：

1.政治權威俗化。法治社會是以民主政治為前提，是普通人的政治而非“權威”政治。在法治社會里，很難有將領導者神化的光環(huán)，因為沒有人是完美的，沒有缺點的。人們更關注領導者的實際政績，關注他能否增進全民的福利和權益。

2.法律權威強化。在法治社會中，法律具有普遍約束力和至高無上的權威。法律至上意味著沒有任何人能凌駕于法律之上，社會秩序主要表現(xiàn)為法律秩序，社會生活的基本方面和主要的社會關系均納入法律規(guī)范的調(diào)整范疇。

3.權力競爭優(yōu)化。在法治政治中，權力是由下至上，逐級授予的，權力所有者是由下至上選舉的，是在尊重每個公民生命權、自由權、平等權的基礎之上進行的。自由公正的選舉制度使權力競爭有了嚴格的制度規(guī)范，使權力運作變得更加有序、透明。權力競爭納入制度化軌道將使政治運行變得平穩(wěn)有序，在社會治理中發(fā)揮了一定的穩(wěn)定作用，保證了社會的持久、有序發(fā)展，減少了人治政治中的任意性和多變性。至此權利本位替代了權力本位。

三、價值分析

(一)對非此即彼，二元對立式價值判斷思維的摒棄

食品安全、醫(yī)患關系、就業(yè)難、教育公平等涉及民生的方方面面的社會問題，需要我們做出一系列的價值分析和價值判斷。時政類問題的價值分析是有其自身視角和特征的。其核心標準是：客觀、公正、全面。即我們在分析各種社會問題的時候首先要兼顧不同階層、不同方面群眾的利益，要妥善處理各種利益關系。其中最重要的原則就是大多數(shù)人的利益是最重要的，是最具有決定性因素的，我們要自覺站在人民群眾的立場上進行判斷和選擇，善于從多角度權衡利弊，從而保證價值判斷和價值選擇的客觀、全面和公正。如在推進城鎮(zhèn)化建設這個大議題下，如何保證城市和農(nóng)村;市民和農(nóng)民等各方利益。如農(nóng)轉非的戶籍制度改革、農(nóng)村農(nóng)耕土地轉換成城鎮(zhèn)工業(yè)用地或城鄉(xiāng)住宅土地而引發(fā)的土地轉換問題，在不斷推進城鎮(zhèn)化建設的同時何以保證最廣大的農(nóng)民的利益?無論是從大處著手還是從小處著眼，我們都要進行深入細致的分析和論證。時政問題決不是單純地依靠對與錯，是與非，支持與反對來做價值分析和價值判斷的。它需要我們突破這種非此即彼的二元對立式的思維模式，建立全方位、多角度、多元化的價值判斷。

(二)堅持效率與公平同時兼顧，無法兼顧的情況下優(yōu)先公平

法的價值目標從來就有公平與效率等不同主張與偏好，但正義卻是這些價值目標的歸宿，所謂對正義的爭論大部分都在于對公平與效率的取舍和排序上，即應為公平優(yōu)先還是效率優(yōu)先，農(nóng)村土地物權制度問題也不例外。而在羅爾斯的正義理論中，公平實質(zhì)上就是正義在更為普遍意義上的代名詞④，而美國另一學者波斯納也明確指出：“正義，第二種涵義-也許是最普遍的涵義-是效率?！雹菪时囟ㄊ钦x的第二種涵義，從邏輯上講，第二種的重要性及優(yōu)先性當讓位于第一。據(jù)此在理論上我們可以認為對于我國農(nóng)村土地物權制度問題，應該以公平價值優(yōu)先于效率價值。

針對我國農(nóng)村土地物權問題，只有尋求價值判斷方法的引入與適用，才可能對當前的制度悖論和規(guī)范失調(diào)做出解釋。我國對農(nóng)村土地物權制度的價值判斷是，在“公平”價值目標優(yōu)先于“效率”價值目標的價值排序下，通過利益權衡，對制度中相互沖突的利益關系做出“既有人口的承包經(jīng)營權應該與新增人口的承包經(jīng)營權平等”、“死者的經(jīng)營承包經(jīng)營權應該次位于生者的承包經(jīng)營權”以及“男子的承包經(jīng)營權應該與婦女的承包經(jīng)營權平等”的利益排序。將這個價值判斷結論引入對現(xiàn)行實體規(guī)范的檢驗，就會發(fā)現(xiàn)當前農(nóng)村承包地“不得調(diào)整”的制度安排具有不恰當性，進而可以得出在“強式意義上的平等對待”規(guī)則下，農(nóng)村承包地應當“適時調(diào)整”的結論，以因應農(nóng)民主體“平等”的重要原則，實現(xiàn)“公平”的正義之結論。

從當前學界喧囂塵上的對于“穩(wěn)定農(nóng)民地權”的近乎形而上的追捧，以及以“促進農(nóng)地流轉”為中心的對農(nóng)村土地生產(chǎn)“效率”的張揚來看，并無法解析“權利主體虛位”等農(nóng)村土地物權制度中存在的種種悖論，也無助于消弭當前制度規(guī)范導致的如“新增人口無地問題”被忽視的隱患。農(nóng)村土地物權制度需要方法論意義上“法律解釋”的夯實⑥，而“法律解釋是含有價值判斷的實踐”。因此必須首先對農(nóng)村土地物權制度做出價值判斷。即按照法律的價值目標對法律關系中各種沖突的利益進行排序和取舍⑦。要想獲得正確的價值判斷，就必須首先正確認識在適用該法規(guī)的社會關系中，對立著何種利益，取舍何種價值，并以此為依據(jù)做出決斷。對于農(nóng)村土地物權制度問題，要理清各方利益關系，并確定制度所追求的價值目標從而進行價值分析和價值判斷。在做價值分析的同時也就得出了價值判斷，二者是統(tǒng)一過程中的不同向度，這就是價值分析的完整過程。

時政類問題主要特點在于將幾個看似孤立甚至矛盾的觀點，相互疊加和統(tǒng)一起來，而這恰恰就是對整個現(xiàn)象或政策的全面、完整、理性且相對客觀的認識。究其根本，對相同問題的不同見解只是基于不同立場所致，并沒有絕對的對錯之分。某些看似矛盾、對立的現(xiàn)象恰恰蘊含了其內(nèi)在的聯(lián)系性、統(tǒng)一性，體現(xiàn)了出社會問題的多面性和復雜性。因此，從不同層面對社會問題進行全方位的解讀更利于我們對問題本質(zhì)的透徹了解。綜合分析力恰恰展示的是事物發(fā)展分中有合，合中有分的動態(tài)發(fā)展過程。

總之，時政類問題涉及政治、經(jīng)濟、文化、教育、法制等方方面面，范圍廣、角度深，要展示我們對社會問題和公共政策的分析力和決策力，不防從制度、理論、價值三個層面對社會現(xiàn)象或公共政策進行深入透徹的剖析和解讀。

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